Home

Het activiteitenbesluit en de ondernemer
Geschreven door Vico van der Zalm, freelance auteur   
maandag 03 december 2007 01:00

Eind oktober werd het Activiteitenbesluit definitief vastgesteld en voor iedereen beschikbaar gemaakt op www.vrom.nl. Op 1 januari treden grote delen van het besluit en de bijbehorende ministeriële regeling in werking. De vraag is: krijgen ondernemers het nu eindelijk wat makkelijker? Het antwoord: dat valt nog maar te bezien...

In het Hoofdlijnenakkoord ‘Meedoen, meer werk, minder regels' van het kabinet Balkenende I (2002) werd gesproken over het verminderen van bureaucratie en regelzucht. Een intentie die menig vergunningverlener, handhaver, maar vooral ook ondernemer als muziek in de oren klonk.

De teneur rond onder meer de VROM-regelgeving was - en is nog steeds - ronduit negatief te noemen. Veelgehoorde klachten betreffen bureaucratie, complexiteit, detaillering, versnippering en verkokering. Daarnaast worden de regeldruk en regeldichtheid als hoog ervaren.

Moderniseringsslag
De beleidsmakers van VROM hebben naar aanleiding van het Hoofdlijnenakkoord een en ander uitgewerkt. De belangrijkste concrete opbrengst zijn de Omgevingsvergunning en het Activiteitenbesluit. Dit laatste besluit (voluit: Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer) maakt een groot deel uit van de in 2002 ingezette moderniseringsslag. De nieuwe Algemene maatregel van bestuur (AMvB) bestaat uit voorschriften per milieugerelateerde activiteit; zie hier de oorsprong van de naam.

Maar wat heeft het Activiteitenbesluit de ondernemer nu méér te bieden dan de huidige wet- en regelgeving op dit gebied? Met andere woorden: wordt het voor de ondernemer na 1 januari 2008 ook echt makkelijker op milieugebied?

De praktijk na januari 2008
In het kort is de doelstelling van het Activiteitenbesluit: het creëren van een groter toepassingsbereik, waardoor minder bedrijven vergunningsplichtig zijn. Het besluit moet tevens leiden tot een verbeterde uitvoering en handhaving, waarmee een doeltreffender bescherming van het milieu wordt bewerkstelligd. Dit alles wordt naar zeggen van het ministerie van VROM gecombineerd met ‘een forse reductie van de administratieve lasten, waarbij tevens de bestuurlijke lasten niet zullen toenemen'.

In vergelijking met de huidige vergunningvervangende AMvB's (officieel: AMvB's ex. artikel 8.40 Wet milieubeheer) zullen de nieuwe algemene regels anders van opzet zijn. De huidige 8.40-AMvB's zijn gericht op specifieke categorieën bedrijven, zoals de detailhandel, de horecabedrijven en de houtbewerkingsbedrijven. Deze AMvB's bevatten de milieutechnische voorschriften die in het - inmiddels verre - verleden aan de individuele vergunning waren verbonden.

De 8.40-AMvB's bevatten vaak gelijke regels voor verschillende branches en de overlap tussen de diverse AMvB's was ronduit groot. Het lag daarom voor de hand om deze AMvB's samen te voegen tot een nieuw besluit.

Samengevoegd
In het Activiteitenbesluit zijn elf AMvB's op basis van artikel 8.40 Wet milieubeheer en het Besluit opslaan in ondergrondse tanks (BOOT) samengevoegd. Ook de algemene regels voor bedrijven uit de metalectro-branche, die nu nog onder de milieuvergunning vallen, staan in dit besluit. Voor de individuele ondernemer in deze branche zal in veel gevallen de vergunningplicht vervallen; het positieve effect hiervan is evident.

Vanuit het perspectief van de overheid is er met de introductie van het Activiteitenbesluit onweerlegbaar sprake van vermindering van regelgeving.

Van branche naar activiteit
Tot dusverre had de ondernemer te maken met één van de diverse op zijn branche toegesneden 8.40-AMvB's. Dit was overzichtelijk en redelijk compact. Voor de 8.40-AMvB's is echter geconstateerd dat, in vergelijking met een Wm-vergunning, minder duidelijk was aan welke regels de ondernemer zich moest houden. Het gevolg was dat veel inrichtinghouders zich niet (voldoende) op de hoogte stelden van de voor hen geldende regels vanuit de 8.40-AMvB's.

Binnen het Activiteitenbesluit zijn nu per milieuactiviteit - zoals bodembescherming, luchtemissies, afvalwaterlozingen, afvalscheiding en externe veiligheid - regels gesteld. Niet de werkzaamheden van de bedrijven zijn het uitgangspunt, maar de milieurelevante onderwerpen. De regels voor deze onderwerpen zijn dan ook hetzelfde, ongeacht de primaire bedrijfsactiviteiten.

Nog minder te doorgronden
Voor de ondernemer zal het Activiteitenbesluit nog minder te doorgronden zijn dan de huidige AMvB's. De ondernemer zal zijn weg moeten zien te vinden in verschillende documenten: het besluit zelf, de ministeriële regeling, de daarin opgenomen middelvoorschriften en eventueel de technische richtlijnen. Hieruit moet hij de voor hem relevante regels en voorschriften zien te vissen.

De overheid heeft toegezegd om aan dit bezwaar tegemoet te komen middels ICT-voorzieningen. Deze programma's moeten de ondernemer en de overheden door diverse vragenbomen loodsen om tot de juiste ordening te komen.

Niet zonder meer een verbetering
Voor de individuele ondernemer is het Activiteitenbesluit in dit kader dus niet zonder meer een verbetering. Daarom is het interessant om de oorspronkelijke doelstelling van het Activiteitenbesluit nog even aan te halen: ‘vereenvoudiging van de regelgeving'. Is die wel behaald?

Welke bedrijven?
Op grond van de Wet milieubeheer moeten bedrijven die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken een milieuvergunning hebben of voldoen aan algemene regels, de 8.40-AMvB's. Er lijkt een keuzemogelijkheid te bestaan, maar het tegendeel is waar: de systematiek bestaat eruit dat een bedrijf vergunningplichtig is tenzij het onder de werkingssfeer van een van de vervangende AMvB's valt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij horecabedrijven.

In de nieuwe methodiek van het Activiteitenbesluit zullen alle Wm-plichtige inrichtingen onder het Activiteitenbesluit vallen, tenzij ze zijn uitgezonderd. Het principe is dus omgedraaid.

Drie typen inrichtingen
Het Activiteitenbesluit kent drie verschillende typen inrichtingen:

  • Type A-inrichtingen: de niet-meldingsplichtige inrichtingen, zoals kantoren, scholen, kleine detailhandel en zorginstellingen.
  • Type B-inrichtingen: meldingsplichtige inrichtingen die geheel onder het Activiteitenbesluit vallen. Het gaat hierbij om de overige inrichtingen die nu onder de 8.40-AMvB's vallen, en een groot aantal inrichtingen uit de metalectro-industrie.
  • Type C-inrichtingen: vergunningplichtige bedrijven. Hiervoor blijft de vergunningplicht bestaan en voor een deel van de activiteiten kunnen deze bedrijven te maken krijgen met de voorschriften uit hoofdstuk 3 en gedeeltelijk hoofdstuk 4 van het Activiteitenbesluit.

Uitzonderingen
De volgende categorieën inrichtingen zijn volledig uitgezonderd van het Activiteitenbesluit:

  • Bedrijven die vermeld staan in bijlage 1 van het Activiteitenbesluit. Dit zijn de vergunningplichtige, vaak grotere bedrijven.
  • Bedrijven waarvoor het Rijk het bevoegd gezag is.
  • Bedrijven die onder de werkingssfeer van het Besluit landbouw milieubeheer vallen.
  • Glastuinbouwbedrijven, specifiek het type B bedrijven uit het Besluit glastuinbouw.
  • IPPC-plichtige bedrijven, die moeten voldoen aan hetgeen gesteld is in de IPPC-richtlijn (voluit: Europese Richtlijn 96/61/EG Integrated Pollution and Prevention Control van de Raad van 24 september 1996).

Positief
Voor de ondernemers van wie de inrichting onder type A komt te vallen, is het effect van het Activiteitenbesluit zonder meer positief, aangezien een melding is niet meer nodig is. De inrichtinghouder wordt echter wel geacht om zich aan de algemene voorschriften te houden.
Het introduceren van algemene regels voor type C-bedrijven houdt een uniformering in van de regels. Dit is op zich positief, omdat het bijdraagt aan een gelijkwaardige benadering van de milieueffecten. De vraag die zich echter opdringt is: leidt deze uniformering wellicht tot onnodige verstarring?

Vergunnings- of meldingsplicht?
Zoals al eerder aangegeven, kent het Activiteitenbesluit een groter toepassingsbereik en moet het besluit leiden tot een doeltreffender bescherming van het milieu. De beoogde lastenvermindering voor ondernemers kan tot uitwerking komen in een verschuiving van vergunningplicht naar meldingsplicht. Maar dit is niet voor ieder bedrijf het geval!

Evengoed kan er een verschuiving plaatsvinden van meldingsplicht naar helemaal geen plicht in dit kader, bijvoorbeeld voor kantoren. In de nieuwe systematiek hoeven dergelijke inrichtingen geen melding meer te doen, maar dit neemt niet weg dat voor deze bedrijven wél de milieuverplichtingen vanuit het Activiteitenbesluit gelden.

VROM heeft berekend dat als gevolg van deze verschuivingen meer bedrijven onder het Activiteitenbesluit zullen vallen dan onder de voormalige 8.40-AMvB's. Volgens een persbericht van het ANP van 22 oktober 2007 stijgt het aantal bedrijven dat geen vergunning hoeft aan te vragen van 283.000 naar 320.000. Ook zullen enkele activiteiten van zo'n 1300 Wvo-vergunningplichtige bedrijven onder het nieuwe besluit vallen.

Doelvoorschriften
Het Activiteitenbesluit werkt zoveel mogelijk met concrete, bij voorkeur gekwantificeerde doelvoorschriften, bijvoorbeeld emissiegrenswaarden. Dergelijke voorschriften geven de ondernemer maximale vrijheid bij de keuze van voorzieningen of maatregelen. De keuze van de maatregel is hiermee een eigen verantwoordelijkheid voor de ondernemer geworden.

Deze vrijheid kan echter ook als bedreigend of mistig worden ervaren, omdat niet precies staat omschreven welke maatregel toegepast moet worden. Om hierin tegemoet te komen, is er bij een aantal doelvoorschriften voor gekozen om in de bijbehorende ministeriële regeling een aantal erkende voorzieningen op te nemen. Hiervoor is gekozen omdat de regeling sneller is te wijzigen dan de AMvB zelf; de procedure hiervoor is immers eenvoudiger.

Een ondernemer hoeft voor het treffen van een dergelijke maatregel of voorziening geen voorafgaande toestemming te hebben van het bevoegd gezag. Overigens blijft de vrijheid bestaan om andere, niet nader genoemde voorzieningen toe te passen. Hierover later meer bij de gelijkwaardigheidstoets.

De zorgplichtbepaling
Ook kent het Activiteitenbesluit een zorgplichtbepaling, zoals de Wet milieubeheer en de 8.40-AMvB's. De zorgplicht betreft de plicht om voldoende zorg in acht te nemen, gebaseerd op de eigen verantwoordelijkheid.

De zorgplicht geldt alleen als de activiteit niet uitputtend gereguleerd is in het Activiteitenbesluit en de ministeriële regeling. De kans bestaat immers dat deze inrichtingen wel nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. In dat geval functioneert de zorgplichtbepaling als vangnet en kan het bevoegd gezag alsnog voorschriften stellen. Ook hier is er sprake van kritiek vanuit het bedrijfsleven. In dit geval betreft dit de moeilijke handhaafbaarheid en de mogelijke rechtsonzekerheid.

Maatwerk vervangt de nadere eis
De term ‘nadere eis' vanuit de huidige 8.40-AMvB's is in het nieuwe besluit vervangen door de ‘maatwerkbepaling'. Het besluit biedt hiermee het bevoegd gezag de bevoegdheid om voor verschillende zaken maatwerkvoorschriften te stellen.

In de eerste plaats is deze bevoegdheid in het leven geroepen voor die zaken waarbij in specifieke gevallen voorschriften nader in- of aangevuld moeten worden. Maar daarnaast dient deze keuzevrijheid tevens om als bevoegd gezag ontheffing te kunnen verlenen van bepaalde voorschriften van het besluit. Het mes snijdt hier dus aan twee kanten.

Het stellen van maatwerkvoorschriften kan vanzelfsprekend alleen daar waar het besluit dit toestaat. Maar kan de maatwerkbepaling voldoende tegenwicht bieden aan de mogelijk ‘starre' uniformering van de voorschriften?

Verkapte vergunningen
Er zijn vanuit het bedrijfsleven al veel reacties gekomen op deze de maatwerkbepaling. Het zou een te grote beleidsvrijheid voor gemeenten inhouden, waarmee de oorspronkelijke aanpak van algemene regels wordt ondermijnd. Verkapte vergunningen zijn in dat geval het gevolg. Het gevaar bestaat ook dat een ongebreidelde toepassing van de maatwerkbepaling tot allerlei extra procedures gaat leiden, met een averechts effect. Of deze bepaling automatisch leidt tot een versoepeling van de gang van zaken, is daarom nog maar de vraag.

De gelijkwaardigheidstoets
Ook de gelijkwaardigheidstoets kennen we al vanuit de huidige vervangende AMvB's. Deze houdt in dat gekozen kan worden voor een andere maatregel in plaats van de verplichte maatregel. De gelijkwaardigheid van dit alternatief dient voorafgaand aan de toepassing getoetst te worden door het bevoegd gezag, geheel analoog aan de systematiek vanuit de huidige 8.40-AMvB's.

Maar voldoet deze toets? En wanneer is een voorziening gelijkwaardig? Al met al kan de gelijkwaardigheidsbepaling tot grote interpretatieverschillen leiden.

Ten slotte
Er is intussen veel gepraat en gepubliceerd over het nieuwe Activiteitenbesluit. Hierbij zijn lovende woorden gesproken, maar is er ook op voorhand veel commentaar geuit. Zo moet de ondernemer de op zijn inrichting van toepassing zijnde regels uit het besluit en de afgeleide regeling zien te destilleren en kan de maatwerkbepaling in sommige gevallen leiden tot een ongebreidelde groei van het aantal voorschriften.

Ook wordt met argusogen gekeken naar de gelijkwaardigheidsbepaling, die grote interpretatieverschillen in de hand kan werken. Het uiteindelijke doel ‘vereenvoudiging van de regelgeving' staat met bovenstaande kritische benaderingen behoorlijk op de tocht.

Uiteindelijk zal de toekomst moeten leren of dit nieuwe besluit per saldo inderdaad de ‘forse reductie van de administratieve én de bestuurlijke lasten' teweeg gaat brengen, of dat het lood om oud ijzer zal blijken te zijn.

 


 

 

Video van de week

Video van de week

Schermafbeelding 2018 06 27 om 14.13.52

Boyan bedacht opruimsysteem voor plastic

Partners

  • Partner van MilieuFocus
  • Partner van MilieuFocus
  • Partner van MilieuFocus

Nieuwsbrief


Realisatie door WELLdotCOM - ICT Solution Provider & Joomla! Professionals